冶金工業(yè)信息標(biāo)準(zhǔn)研究院院長(zhǎng) 張龍強(qiáng)
2020年春節(jié)注定是不平凡的，始于武漢的肺炎疫情迅速擴(kuò)散，隔離、封城等嚴(yán)控措施快速落地，“小湯山模式”再次體現(xiàn)集中力量辦大事的體制優(yōu)勢(shì)，國(guó)難面前萬(wàn)眾一心的感人場(chǎng)景持續(xù)再現(xiàn)；首個(gè)無(wú)彩排節(jié)目也登上春晚，受到好評(píng)；1月23日，國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)了“關(guān)于完善鋼鐵產(chǎn)能置換和項(xiàng)目備案工作的通知”（發(fā)改電〔2020〕19號(hào)，以下簡(jiǎn)稱19號(hào)文件），本文旨對(duì)此文件的相關(guān)影響與工作建議做些初步分析，僅供同行探討與參考。
一、文件發(fā)布背景與必要性
（一）發(fā)布背景
2016年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕6號(hào)），經(jīng)過(guò)三年時(shí)間，鋼鐵行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能超過(guò)1.5億噸、出清地條鋼超過(guò)1億噸，提前完成“十三五”化解鋼鐵過(guò)剩產(chǎn)能上限目標(biāo)任務(wù)，鋼鐵行業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況明顯改善。期間，鋼鐵產(chǎn)能置換政策也進(jìn)行了修訂，《關(guān)于印發(fā)鋼鐵水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法的通知》（工信部原〔2017〕337號(hào)，以下簡(jiǎn)稱337號(hào)文件）已于2018年起正式執(zhí)行，對(duì)鋼鐵產(chǎn)能置換工作要求更加嚴(yán)格、規(guī)范。
337號(hào)文件發(fā)布前后，恰逢鋼鐵市場(chǎng)處于良好的盈利期，同時(shí)，各地實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展也亟需抓手提振信心，鋼鐵項(xiàng)目投資熱情高漲，甚至出現(xiàn)“一哄而上”的投資沖動(dòng)。19號(hào)文件指出，部分地區(qū)備案實(shí)施鋼鐵產(chǎn)能置換項(xiàng)目過(guò)程中，一些項(xiàng)目存在產(chǎn)能置換手續(xù)不完善、“打擦邊球”借機(jī)擴(kuò)大產(chǎn)能等問(wèn)題，影響了鋼鐵產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。出現(xiàn)新的鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)正在加大，為此，鋼鐵煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能和脫困發(fā)展工作部際聯(lián)席會(huì)議研究決定印發(fā)19號(hào)文件。
（二）必要性
筆者認(rèn)為，印發(fā)19號(hào)文件是必要的，也是迫切的，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
一是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、鞏固去產(chǎn)能成果的迫切需要。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的必然選擇，也是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的“先手棋”。“三去一降一補(bǔ)”是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，鋼鐵去產(chǎn)能是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成效的重要體現(xiàn)之一。2016年以來(lái)，鋼鐵去產(chǎn)能已經(jīng)取得明顯成效，但粗鋼產(chǎn)量從2016年的8.08億噸快速增至2019年的9.96億噸，三年增加近2億噸（部分增量是地條鋼未入統(tǒng)所致）；2019年，中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)員（鋼鐵企業(yè)）利潤(rùn)總額同比下降30.9%。不難看出，鋼鐵市場(chǎng)供需失衡的風(fēng)險(xiǎn)正在加大，鞏固去產(chǎn)能成果的壓力是巨大的。
二是避免造成新產(chǎn)能過(guò)剩的迫切需要。337號(hào)文件實(shí)施以來(lái)，各地公告的置換項(xiàng)目產(chǎn)能合計(jì)已超過(guò)2億噸，這些產(chǎn)能雖然均是按照文件要求進(jìn)行的置換，也就是保證減量置換（極少數(shù)的長(zhǎng)流程改短流程除外），但減量成效甚至是否能做到減量仍有疑問(wèn)，原因有三：不能排除存在部分不實(shí)產(chǎn)能（上報(bào)裝備大于實(shí)際裝備），也有項(xiàng)目存在批建不符（批小建大）的情況，另有部分僵尸產(chǎn)能（在上報(bào)方案中）通過(guò)置換復(fù)活。特別是，置換項(xiàng)目大都采用新的工藝、技術(shù)和裝備，如廢鋼預(yù)熱、連續(xù)加料等，以及自動(dòng)化水平和操作水平提高，生產(chǎn)效率得以大幅提升，導(dǎo)致?tīng)t容即使不變，但生產(chǎn)能力也會(huì)增加。因此，隨著這些已公告的置換項(xiàng)目陸續(xù)投放市場(chǎng)，新的產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)正在加劇。
三是推進(jìn)優(yōu)化鋼鐵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的迫切需要。鋼鐵產(chǎn)能置換是優(yōu)化鋼鐵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要抓手，包括裝備結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域環(huán)境改善以及提升節(jié)能減排水平等。但在實(shí)際工作中，存在同區(qū)域搬遷、無(wú)序承接、重復(fù)建設(shè)等背離產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整預(yù)期的情形，一些項(xiàng)目或布局缺乏科學(xué)論證，僅是為完成項(xiàng)目招商的需要。
二、文件要點(diǎn)解析
（一）關(guān)于項(xiàng)目分類
19號(hào)文件涉及到的項(xiàng)目可以分為兩類：
第一類是尚未完成開(kāi)工前期程序的項(xiàng)目，需暫停鋼鐵產(chǎn)能置換和項(xiàng)目備案。自2020年1月24日起，不得再公示、公告新的鋼鐵產(chǎn)能置換方案，不得再備案新的鋼鐵項(xiàng)目。也就是到1月23日為止，未獲得備案，未獲得產(chǎn)能置換公示、公告的鋼鐵項(xiàng)目應(yīng)全部暫停。
第二類是1月23日及以前已經(jīng)獲得備案的項(xiàng)目，要開(kāi)展現(xiàn)有鋼鐵產(chǎn)能置換項(xiàng)目自查，全面梳理并開(kāi)展自查自糾，確保項(xiàng)目符合安全、環(huán)保、能耗、質(zhì)量、用地、產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)能置換等相關(guān)要求，已投產(chǎn)的還要確保被置換產(chǎn)能全部拆除到位。此類項(xiàng)目可以分為三種情形：
一是已投產(chǎn)的項(xiàng)目。已落實(shí)上述相關(guān)要求的，正常生產(chǎn)，否則要立即停產(chǎn)整頓，整頓不到位不得復(fù)產(chǎn)；
二是已開(kāi)工的項(xiàng)目。已落實(shí)上述相關(guān)要求的，正常建設(shè)，否則要立即停建整頓，在整頓到位前不得繼續(xù)建設(shè)；
三是尚未開(kāi)工的項(xiàng)目。在確認(rèn)以上相關(guān)要求落實(shí)到位前不得開(kāi)工。
（二）暫停期限
19號(hào)文件指出，國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部正在會(huì)同有關(guān)方面，研究制定鋼鐵項(xiàng)目備案指導(dǎo)意見(jiàn)、修訂鋼鐵產(chǎn)能置換辦法。可以看出，暫停不是無(wú)限期停止，新的文件會(huì)適時(shí)發(fā)布。
三、對(duì)行業(yè)影響的淺析
19號(hào)文件及后續(xù)制定修訂相關(guān)政策會(huì)對(duì)鋼鐵行業(yè)產(chǎn)生較為深遠(yuǎn)的影響，僅分析19號(hào)文件本身，其初步影響表現(xiàn)在以下幾方面：
一是鋼鐵項(xiàng)目（含技改）投資沖動(dòng)會(huì)受到抑制，投資熱度和風(fēng)險(xiǎn)會(huì)降低，有利于鞏固供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成果。產(chǎn)能置換和備案項(xiàng)目暫停后，投資人必須要考慮的問(wèn)題包括產(chǎn)能的市場(chǎng)化是否還存在、產(chǎn)能價(jià)格會(huì)如何變化、新文件何時(shí)能發(fā)布及有什么重大調(diào)整、是否有較大投資風(fēng)險(xiǎn)、是否存在國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)等等，行業(yè)的觀望情緒會(huì)迅速蔓延，鋼鐵項(xiàng)目投資沖動(dòng)必然會(huì)較大幅度降低。對(duì)照前述分析，相應(yīng)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成果會(huì)得以鞏固。
二是新的產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)會(huì)較大幅度降低，有利于鋼鐵行業(yè)和市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。項(xiàng)目暫停的直接效果是置換產(chǎn)能入市時(shí)間會(huì)后延；同時(shí)，項(xiàng)目梳理和自查自糾以及后續(xù)抽查工作中，存在的各類違規(guī)行為和產(chǎn)能“明減暗增”等情況均會(huì)得到有效處理，實(shí)現(xiàn)“明減真減”的調(diào)整目標(biāo)，產(chǎn)能過(guò)剩和市場(chǎng)供需失衡的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)有所降低。
三是倒逼政府和企業(yè)開(kāi)展科學(xué)決策，有利于行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。對(duì)于企業(yè)而言，無(wú)論購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)能技改或新選址建設(shè)鋼鐵項(xiàng)目，還是實(shí)施重組并購(gòu)，均需冷靜開(kāi)展科學(xué)論證，充分獲得政策支持或符合政策要求，順應(yīng)行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況一并分析市場(chǎng)容量、環(huán)境容量、用能指標(biāo)和工藝、裝備、規(guī)模選定以及物流、用地等基礎(chǔ)條件；對(duì)于各地政府而言，同樣需要開(kāi)展本區(qū)域鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，做好頂層設(shè)計(jì)，按照鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策要求，結(jié)合區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，做好布局優(yōu)化，量力而行，科學(xué)決策。
四、相關(guān)建議
（一）對(duì)企業(yè)的建議
對(duì)于企業(yè)而言，建議主動(dòng)配合地方政府落實(shí)文件要求，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際，分門(mén)別類按項(xiàng)目進(jìn)度開(kāi)展暫停或自查自糾工作，同時(shí)，積極主動(dòng)按需開(kāi)展投資項(xiàng)目科學(xué)決策工作。
如果項(xiàng)目尚未獲得備案但已經(jīng)涉及產(chǎn)能資金支出，因備案或置換工作暫停必然帶來(lái)或多或少的資金損失，建議企業(yè)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)展情況，與產(chǎn)能出讓方和當(dāng)?shù)卣浞譁贤ǎM量減少損失。
建議相關(guān)企業(yè)依據(jù)各自實(shí)際，冷靜如實(shí)反映問(wèn)題和訴求，以期獲得相關(guān)方的理解和支持。
（二）對(duì)地方政府的建議
建議各級(jí)政府要堅(jiān)決落實(shí)19號(hào)文件相關(guān)要求，首先做好企業(yè)和利益相關(guān)者安撫工作，確保穩(wěn)定，并重點(diǎn)推進(jìn)以下幾項(xiàng)工作：
一是全面梳理涉及到的項(xiàng)目信息和進(jìn)展，堅(jiān)決果斷按照文件要求，制定并快速推進(jìn)適合本地的落地措施。特別是對(duì)于已經(jīng)獲得備案的項(xiàng)目，要從安全、環(huán)保、能耗、質(zhì)量、用地、產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)能置換要求等方面全面梳理、自查、自糾，考慮到此項(xiàng)工作的復(fù)雜性，可以借助行業(yè)協(xié)會(huì)和咨詢機(jī)構(gòu)等第三方力量。
二是根據(jù)需要積極開(kāi)展項(xiàng)目相關(guān)方交流、協(xié)調(diào)，并研究制定相應(yīng)政策措施，減少損失。
三是根據(jù)項(xiàng)目梳理情況，如實(shí)反映本地面臨的問(wèn)題和訴求，盡量獲得上級(jí)政府支持。
四是積極關(guān)注政策走勢(shì)，及時(shí)修訂或制定本地鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，做好頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)決策。
（三）建議正在研究制定的鋼鐵項(xiàng)目備案指導(dǎo)意見(jiàn)和修訂的鋼鐵產(chǎn)能置換辦法，密切與鋼鐵工業(yè)“十四五”規(guī)劃工作協(xié)調(diào)，特別是全國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整要強(qiáng)化指導(dǎo)性和可操作性。
